1. 관련 판례 및 유권해석

가. 구 「도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법)」 제17조제1항에서 토지 또는 건축물 소유자의 동의 방법에 관해 인감도장을 사용한 서면 동의에 의하도록 하고, 인감증명서를 첨부하도록 규정하면서도, 인감도장이나 인감증명서를 갖출 수 없는 국가 또는 지방자치단체의 동의 방법에 관해서는 아무런 규정을 두고 있지 않다. 이처럼 국가 또는 지방자치단체도 조합 설립에 대한 동의를 얻어야 하는 토지 또는 건축물 소유자에 해당함에도, 구 도시정비법이 국가 또는 지방자치단체의 구체적인 동의 방법에 관한 규정을 두지 않은 것은 국가 또는 지방자치단체가 구 도시정비법 규정 등에 의해 도시정비사업과 관련한 여러 권한과 역할을 부여받고 있는 특수한 공적 지위에 있음을 고려한 것으로 보인다.

나. 따라서 토지 또는 건축물 소유자인 국가 또는 지방자치단체의 조합 설립을 비롯한 사업의 추진에 관한 동의의 의사는 반드시 서면 등에 의해 명시적으로 표시될 필요는 없다. 국가와 지방자치단체가 사업 시행과 관련해 여러 공적 권한과 역할을 부여받고 있음과 아울러 공공복리 실현을 위해 사업을 지원하고 사업의 추진에 협조할 의무를 지고 있는 점 등에 비춰 보면, 해당 조합에 대한 설립을 인가하는 관할관청이 대표하는 지자체가 정비구역 내에 토지를 소유하는 경우에 지자체는 조합설립인가 처분을 통해 해당 조합의 설립에 동의한 것으로 볼 수 있고, 또한 국가 또는 정비구역 지정권자가 대표자로 있는 지자체가 정비구역 내에 국공유지를 소유하는 경우에 정비기본계획의 수립 및 정비구역의 지정으로부터 관할관청의 구체적인 조합설립인가 처분에 이르기까지의 과정에서 협의 절차 등을 통해 사업 자체나 해당 조합에 의한 사업 추진에 대해 명시적으로 반대의 의사를 표시하거나 반대했다고 볼 수 있는 행위를 하지 않았다면, 국가 또는 지자체는 관할관청의 인가로 이뤄지는 해당 조합의 설립에 동의한 것으로 볼 수 있다.

2. `특정 의견을 내는 것이 적절하지 않다`는 회신을 사업추진계획의 변경에 대한 동의로 간주할 수 있는지 여부

가. 위 대법원 판결을 질의의 기초 사실에 적용해보면 조합설립인가, 사업추진계획 변경에 대한 승인 고시가 있었고, 국공유지 관리청은 `사업추진계획 변경 동의 여부 협조 요청의 건`으로 동의의 의사표시를 구하는 공문에 대해 `사업 부지 내 소유자 간 이해가 다를 수 있으므로 관계된 기관이 특정 의견을 내는 것은 적절하지 않은 것으로 판단되며, 조합원들의 의사 결정에 따라 처리하는 것이 바람직하다고 사료됨`이라는 회신을 한바, `사업을 추진하는 데 대해 명시적으로 반대의 의사를 표시하거나 반대했다고 볼 수 있는 행위를 하지 않았다`고 할 것인바, 이상의 점을 종합할 때, 사업추진계획 변경 동의 여부에 대해 `특정 의견을 내는 것이 적절하지 않다`는 국공유지 관리청의 회신내용을 사업추진계획 변경에 대한 동의로 간주해 동의율에 산정할 수 있다고 사료된다.

3. 결어

참고로 도시정비법상 재개발사업 관련 조문을 상당 부분 원용하고 있는 시장정비사업에 대해서 중소기업청은 `시장정비사업이라 함은 「전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법」 제33조 및 제34조에 정한 바에 따라 시장정비구역의 토지등소유자가 시장정비사업을 목적으로 설립한 법인으로서, 동 법인이 시장정비사업을 추진하기 위해서는 사업추진계획을 수립하고, 시장정비구역 토지면적의 5분의 3 이상에 해당하는 토지등소유자의 동의 및 토지등소유자 총수의 5분의 3 이상의 동의를 받아서 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 사업추진계획 승인에 대한 추천을 신청해야 함`이라고 유권해석한바, 위 해석 시에도 위와 같은 대법원 판결의 취지는 충분히 감안돼야 할 것이다.

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김래현 변호사 기자

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