현장에서 사업을 진행해 나가면서 「도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법)」의 실질적인 주체는 조합이 아니라 공공 또는 시공자가 아닌가 반문을 하게 된다. 그런데 시공자는 사업시행자의 시공자 선정 행위를 제외하고 도시정비법의 영역에서 벗어나 있으며, 이는 도시정비법의 관리영역에 시공자가 존재하지 않다는 것이다. 즉, 시공자에 대한 도시정비법의 역할이 재조명돼야 함을 의미하기도 한다.
도시정비법에서 재개발ㆍ재건축사업의 시행자는 조합이 시행하거나 공공이 시행하도록 돼 있으나, 공공이 시행자가 되는 경우는 조합이 조합설립인가를 받은 날부터 3년 이내에 사업시행계획인가를 신청하지 않은 때 등 제한적으로 시행할 수 있게 돼 있고, 대부분의 도시정비사업은 조합이 시행한다.
공공(정부 등 포함)이 시행하는 도시정비사업은 사업의 특성상 공공이 사업 책임에 대한 부담 때문에 직접 개입해 사업을 시행하지 못하는 점도 있으나, 도시정비법이 갖는 구조적인 특성 때문에도 공공이 직접 개입하는 것은 한계가 있다. 따라서 사업의 주체자로서의 시공자의 역할은 더욱 중요시되는 것이다.
도시정비법에서 시공자의 선정에 대해서는 `계약의 방법 및 시공자 선정` 등의 규정을 둬 시공자의 선정에 대해 언급하고 있으나 시공자의 관리 등에 관한 규정은 찾아볼 수 없는바, 시공자는 도시정비법의 영역을 벗어나 있다 할 수 있고 이로 인해 시공자는 사업시행자를 동반자라기보다는 이익을 창출하는 대상으로 간주해 비전문가적인 조합 임원들을 무시하는 행위를 취하게 되는 것이다.
사업시행자는 시공자를 조합원총회에서 선정하게 되는데 도시정비법의 특성상 자금 조달을 시공자로부터 할 수밖에 없는 구조적인 특성으로 인해 사업시행자는 시공자의 조합에의 접근법이나 시공자의 회사방침에 따라 좌우되는 아주 불안한 위치에 놓이게 되고, 시공자가 이를 악용하는 경우 사업시행자는 시공자를 관리할 수 없는 상황에 직면하게 된다.
도시정비법에서 공공이 시공자에 대한 관리행위를 취할 수 있는 근거 규정이 부족하고, 시공단계에서 감리를 공공이 선정한다 하더라도 「주택건설공사감리업무 세부기준」에 감리의 책임과 시공자의 설계변경에 대한 한계를 명확하게 규정하지 못해 감리업체도 정상적인 통제범위 내에 있다 단정할 수 없는 상태에서 시공자는 제한되지 않는 권한을 갖게 되고, 사업시행자는 시공자를 통제할 수 없는 상황에 직면하게 되는 것이다.
사업시행자는 시공자를 선정한 후부터 시공자와 공사비에 대한 논의를 하게 되는데, 현실에서 사업시행자가 공사원가를 안다는 것은 사실상 불가능하므로 사업시행자는 시공단계에서 시공자를 제어할 수 있는 열쇠를 하나도 쥐지 못하는 상황에 놓이게 되고, 만약 공공이 선정한 감리업자가 능력이 부족하다던가 사업시행자의 관리범위 내에 있지 않다면, 시공자는 무소불위를 권한을 행사하게 되고 사업시행자가 시공간의 현장을 관리할 수 없는 상황에 부닥친다.
따라서 도시정비사업에 있어 시공자로부터 야기되는 논제는 공사비의 공개, 시공관리 및 자금조달 등이라 할 수 있으며 이에 대한 대처방안을 사업시행자가 갖고 있다면 그 사업장은 주민 간 갈등을 비롯해 내부적인 문제점을 최소화되는 사업장이라 할 수 있다. 이에 사업시행자를 위한 방안들이 강구돼야 하고 우선 자금조달에 있어 공공의 지원이 확대돼야 한다. 일례로 시공자 선정 전까지 공공이 자금을 지원 또는 대여하고, 시공자가 선정된 후에는 시공자로부터 자금대여를 받고 이를 공공이 보증하는 형태가 있을 것이다.
다음은 공사비의 공개라 할 수 있다. 사업시행자가 공사원가를 정확히 알 수 있다면 사업 초기 단계부터 정확한 사업성 분석을 통해 사업 추진 여부 결정 및 공공과의 공동시행 방법을 선택할 수 있는 폭이 넓어지고 공공이 도시정비사업에 참여할 수 있는 폭도 넓어질 것이다. 그래서 도시정비법이 정상적으로 가동된다면 순환 방식 등을 통해 주택 수급을 조절할 수 있어 주택가격의 상승도 막을 수 있다.
시공자는 착공이 된 후부터 설계변경 등을 통해 공사비 증액을 시도하게 되고 사업시행자는 시대의 변화 등 동향을 반영해 일정 부분 공사비를 증액한다. 하지만 원가를 모른 상태에서 공사비 증액은 시공자의 이익을 증가시키는 역할만을 하게 되는 결과가 돼 사업시행자와 시공자 간에 갈등만 쌓이게 되는 것이다. 더군다나 공공이 선정한 감리가 규정에 따른 정확한 감리를 하지 못한 경우 부실공사 논란이 야기될 수 있고, 최근 매스컴에서 나오는 부실시공 논란도 전적으로 부실한 감리가 원인이라 할 수 있다.
사업시행자는 시공자를 동반자로 간주해 믿고 맡길 수 있는 대상으로 바라보지만, 시공자가 사업시행자를 이익을 창출할 수 있는 대상으로 본다면 별도의 관리수단이 존재해야 한다. 이는 시공관리라 할 수 있는바, 도시정비법에서 시공관리를 의무화하고 이에 대해 감리와 공존할 수 있도록 공공의 시공관리에 대한 지원이 있어야 한다.
시공자는 영리단체로서 기업의 이익을 창출하는 것이 목적이라 할 수 있지만, 도시정비법 체계에서 도시정비법의 목적이 `도시환경을 개선하고 주거생활의 질을 높이는 데`에 있고 공적 특성이 강한 점을 고려한다면 도시정비사업에 대한 시공자의 접근방법도 변해야 한다. 일례로 도시정비사업에 있어 시공자가 가져가는 이윤율을 법으로 정하는 것도 하나의 방법이 될 것이다.
결론적으로 시공자가 추구해야 할 길은 도시정비사업에 있어 사업시행자를 동반자로서 간주하고 주민들의 주거환경을 개선하는데 기여해야 하고, 공사를 진행하면서 감리에 의존하지 않고 설계 변경 등 사업 여건을 개선할 수 있는 부분에 대한 정확한 정보공개와 함께 사업시행자의 약점을 악용하는 사례를 만들어서는 안 된다. 따라서 시공자는 도시정비법의 목적을 달성하는 주체로서 사업시행자를 포함한 주민들의 주거환경개선에 기여할 공적 의무를 부여받았다는 것을 명심해야 한다.
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