「도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법)」은 `도시환경 개선`과 `주거생활의 질 향상` 등 목적이 있으며, 주택 공급의 수단 중 민간이 공급하는 도시정비사업은 정부의 주택 공급 정책과 연동돼 발전을 거듭해 왔다. 법률상 행정계획의 체계는 「국토기본법」의 국토종합계획과 도 종합계획, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의한 도시군기본계획과 도시ㆍ군관리계획으로 나눈다. 도시정비사업은 도시정비법과 「빈집 및 소규모주택정비에 관한 특별법」의 규제를 받는다.
도시정비사업은 사업준비단계, 사업시행단계, 관리처분단계 및 완료단계로 구분한다. 기존 도시정비사업은 규제 과다, 너무 긴 절차, 획일적인 층수 규제, 정비계획과 건축 등 각종 심의 지연 등의 갈등 요인을 안고 있다. 사업지에서 발생하는 갈등 주체 및 유형은 토지등소유자 간, 사업시행자와 시공자 간, 사업시행자와 행정의 갈등이 주를 이룬다. 갈등 요인의 해소 방안으로 실효성 있는 협의 구조 안정화 및 체계화, 사업 주체의 비전문성이나 업무 처리의 불투명성을 보완할 수 있는 제도적 지원, 주민 참여형 협의체 구성, 정확한 정보 제공과 조합원들의 이행 및 정부 차원의 정책 지원 등이 요구되고 있다. 그러나 현장에서는 다양한 갈등 요인의 분출로 해소 방안을 획일적으로 마련할 수 없다.
갈등 요인을 분석해 보면 사업시행자와 행정의 갈등은 일방적인 정비구역 지정, 합의 없이 과도한 기부채납 요구, 인ㆍ허가 처리의 신속성을 둘러싼 갈등 및 형식적인 주민 참여 아래 사업 추진 등을 들 수 있다. 사업시행자와 시공자 간의 갈등 요인은 시공자의 조합 운영에 대한 간섭으로 인한 문제, 조합과 시공자 간 공사비 인상에 대한 갈등 및 공사비 검증 없는 시간 소요와 불이행 시 규제 부족 등을 들 수 있다. 사업시행자와 토지등소유자 간의 갈등 요인은 사업과 관련한 소통 및 참여 기회 부족, 자금 집행의 투명성 문제, 조합 집행부의 전문성 부족 및 세입자 이주 대책 등을 들 수 있다.
사업 단계별 갈등 요인은 사업준비단계에서 사업시행자와 행정 간의 갈등, 사업시행단계에서는 사업시행자와 시공자 및 사업시행자와 행정 간의 갈등, 관리처분단계에서는 다양한 갈등 요인이 존재한다. 재건축사업에서 갈등 요인은 토지등소유자 간의 주도권 갈등, 토지등소유자와의 소송 갈등, 시공자와의 공사비 갈등, 추가 부담금 갈등 및 행정과의 사업 지연 갈등으로 구분할 수 있고, 각 갈등의 해소 방법은 요인에 따라 다양하다.
주 갈등 요인의 해소 방법으로 시공자와의 공사비 갈등은 시공자 선정 시 제안서를 철저히 분석하고 건축심의 완료 후 적산업체를 선정해 공사비 사전 점검을 실시하고 외부 기관에 공사비 검증을 실시하는 것이다. 행정과의 사업 지연 갈등은 정비계획 및 정비구역 지정 수립 시 해당 사업지의 사업시행자와 사전 협의하고 유관 부서 및 기관 사전 심의 및 통합 심의를 하고 사업시행자와 행정 간의 회의를 정례화해야 한다.
사업지의 갈등은 어디에서나 존재하고 순기능과 역기능을 한다. 갈등의 유형은 주체에 따라 구분하고 사업지는 사업시행자와 시공자 및 행정 간에 거버넌스의 구축이 필요하다. 또 사업지 갈등 해소를 위해서는 첫째, 공공성과 사업성의 균형 유지이다. 사업지의 갈등 유형에서 갈등의 주체는 행정이고, 행정이 정책 설계에서 문제점을 인지하지 못하고 과도한 공공성을 강요한다. 둘째, 주민 참여와 적극적인 의사소통이다. 행정의 지나친 간섭은 도시정비사업 본래의 목적을 달성할 수 없으므로 정책 설계 단계에서 주민 참여 및 적극적인 의사소통이 필요하다.
서울시가 추진하는 신속통합기획에도 갈등 요인은 존재한다. 현재 진행 중인 사업지를 분석해 보면 갈등 요인은 과도한 기부채납, 불통행정, 지나친 행정의 간섭 등을 들 수 있고, 갈등 유형은 주로 사업시행자와 행정 간에 발생한다.
최근 도시정비업계 핫이슈는 공사비 갈등이다. 부동산 경기의 침체로 한국토지주택공사(LH)도 지난해 영업이익이 2022년 대비 4분의 1로 급감해 3기 신도시나 공공주택사업 등에 차질이 예상되고, 일반 사업지에서는 공사비 갈등으로 시공자와의 계약을 해지하거나 조합 집행부가 해임되는 등 사업 지연 사례가 발생하고 있다.
정부는 2025년까지 전국 대도시에 약 83만 가구의 주택 공급 부지 확보를 목표로 하고 1ㆍ10 부동산 대책을 통해 도시정비사업의 규제 완화책을 발표했다. 하지만 고금리 등에 따른 부동산 경기의 침체와 공사비의 인상은 사업 진행을 방해하고 심지어 주택 공급의 차질로 공급망에 구멍이 생겨 향후 주택 대란이 발생하지 않을까 우려되는 상황이다.
도시정비사업의 갈등 요인은 주택시장의 상황에 따라 유동적이나 일반적으로 토지등소유자 간, 사업시행자와 행정 간의 갈등은 상황에 관계없이 존재하게 되며, 사업시행자와 시공자 간의 갈등은 부동산 경기의 영향을 심하게 받아 주택 공급망에 직접적인 영향을 미치게 된다.
주택 공급망을 구축하기 위해 정부가 추진하는 규제 완화책은 한계가 있고, 사업지에서 발생하는 갈등 요인을 정확하게 파악하지 못한 해소 방법(규제 완화책)은 효과가 없다. 도시정비법이 안정화 단계에 접어든 상황에서 도시정비사업의 갈등 요인을 해소할 수 있는 방책을 찾고 안정적인 주택 공급망 구축을 위한 체계를 마련해야 한다.
도시정비사업의 갈등 요인은 갈등 주체와 유형에 따라 다양하며 해소 방법 또한 다양하다. 그리고 갈등 요인은 시대 상황을 반영해 그 중요도에 차이가 있으므로 주택시장 상황을 고려한 방법을 강구해야 한다.
결론적으로 사업지의 갈등 주체인 `행정ㆍ사업시행자ㆍ시공자`는 갈등 해소를 위해 노력해야 하고, 주민 참여 확대와 적극적인 의사소통을 통해 주민의 참여 기회를 확대하고, 행정과 사업시행자 및 시공자 거버넌스를 구축해야 한다.
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